大命降下
大命降下（たいめいこうか）は、大日本帝国憲法体制下における立憲君主制に基づく、憲法的慣例のひとつ。いずれも1895年（明治18年）の内閣制度発足から1947年（昭和22年）の日本国憲法施行までの50年間ほどの特殊な政治事情に基づく固有の用語である。他国の君主制における国王の首相指名・組閣要請等に「大命降下」の語を安易に用いることは学問的には誤りである。
概要
そもそも大日本帝国憲法には「内閣総理大臣」という用語すら出てこない。戦前における内閣総理大臣という地位・職名はあくまで内閣官制に基づくものである。いずれにせよ、法的にはその任命手続に関する規定は何もない。建前としては「統治権の総攬者」たる天皇が法的な規定にも臣下の意向にも制約されずにみずからの意志のみで任命権を行使するのであるが、それでは任命された内閣総理大臣に失策があった場合に、天皇が任命責任を追及されることになる。これは回避しなければならない一方、天皇が内閣総理大臣を自らの主体的な意思で任命したというフィクションも維持する必要があり、天皇に任命に実質的にはかかわっていないことを明示することもできない。この矛盾を解決するため、試行錯誤のすえ、次の手続がほぼ確定した。辞任や死亡により内閣総理大臣が空席となった場合、まず、天皇が特別な信任を与えている元勲たち（のち元老と呼ばれるようになる人々）に後任の推薦を命じる。これを「ご下問」と称した。元老は合議して候補者をひとりに絞りこんで天皇に答申する。天皇はいっさい検討を加えず意見も付さずにそのまま候補者本人に伝え、内閣総理大臣任命を予告したうえで組閣（必要な閣僚から就任の承諾を得ること）を命じるのである。元老の答申を「後継首班奏薦」と呼び、天皇が組閣を命じる行為を「大命降下」と称した。
ただし、1916年（大正5年）に首相の大隈重信が全閣僚の辞表をとりまとめて時の大正天皇に提出した際、元老などに相談せずに独断で辞表を却下して、元老山県有朋を激怒させたという事件もあり、天皇がまったくのロボットであったわけではない。
元老はその高齢化と死去により次第にその人数を減らし、1940年（昭和15年）の西園寺公望の死去によりついに不在となった。西園寺は自らの死後の後継首班奏薦方式について試行錯誤を重ね、最終的には、天皇が内大臣に諮問し、内大臣はおもに首相経験者からなる「重臣」と呼ばれた人々と協議して候補者を絞りこんで奉答する態勢に落ち着いた。昭和天皇の篤い信任を得た内大臣木戸幸一は、後継首班奏薦だけでなく、たとえばレームダック化した東条英機内閣を天皇の了解を得たうえで総辞職に追いこむなど、宮中にいながら政界にも強い影響力をふるった。
この方式で成立した最後の内閣は、第二次世界大戦における敗戦による連合国軍最高司令官総司令部（GHQ/SCAP）による被占領期の1946年（昭和21年）成立の第1次吉田茂内閣である。このときの次期首相候補者の推薦は前首相の幣原喜重郎が単独で行った。次代の片山哲内閣からは、日本国憲法の規定に従い、衆議院・参議院の両院における内閣総理大臣指名選挙により内閣総理大臣が選出された。
複数名への大命降下
政府の長たる内閣総理大臣の定員は当然ながら1名であるが、組閣はさまざまな人間関係を駆使する共同作業であり、必ずしもひとりで行うものではないため、単独ではなく複数の人間に組閣が命じられることもあり得た。実例は次の2例である。隈板内閣のケースは、政権担当者である憲政党がいまだ正式の党首を置いていなかったことから、とりあえず大隈と板垣の両名に組閣を命じ、首相を含め人事については憲政党内での調整にゆだねた玉虫色の大命となった。小磯國昭内閣のケースは、現職の朝鮮総督からいきなり首相に転じる小磯國昭の支持基盤が弱体で政治手腕も未知数であったことから、海軍部内で大きな権威を有し、自らも元首相として重臣のひとりである米内光政によるサポートが意図されたものである。
- 1898年（明治31年）：大隈重信と板垣退助 の2名に大命降下→ 第1次大隈重信内閣（いわゆる隈板内閣）：内閣総理大臣大隈重信、板垣退助は副総理格の内務大臣で入閣
- 1944年（昭和19年）：小磯國昭と米内光政 の2名に大命降下→ 小磯國昭内閣：内閣総理大臣小磯國昭、米内光政は副総理格の海軍大臣で入閣
「大命拝辞」
大命降下は、必ずしも事前に本人の承諾を得てから行われるわけではなかったので、大命を受けた候補者が組閣に着手せずにすぐに辞退することもあった。大命の辞退を当時の新聞用語で「大命拝辞」と称した。
また、本人にやる気があっても、閣僚が揃わず、組閣に失敗して不本意な辞退に追いこまれることもあった。特に、軍部が望まない人物に大命が下った場合、陸海軍大臣のなり手が得られずに組閣できない場合があった。陸軍大臣・海軍大臣は軍部大臣現役武官制により候補者が限られていたし、現役武官制が廃止され予備役の将官を大臣に任命することができる時期であっても、最高幹部である参謀総長や軍令部長などの推薦なしに一本釣りで陸海軍大臣を任命することは事実上不可能だった。1914年の清浦奎吾の組閣失敗はその一例である。このような事態を当時「流産」と称した。
「大命拝辞」の実例
- 1901年（明治34年）：井上馨 → 意中の渋沢栄一大蔵大臣が実現せず、支持基盤となるべき立憲政友会も井上支持でまとまらなかったことから辞退となった。
- 1914年（大正3年）：徳川家達 → 候補者難により当て馬的に大命が下ったもので、早々に辞退となった。
- 1914年（大正3年）：清浦奎吾 → 上記の徳川に代わって大命が下ったが、軍拡予算否決の影響で海軍大臣の推薦を拒否されたため辞退した。
- このとき清浦は新聞記者に向かって「大和田（老舗のうなぎ屋）の前を通っているようなもので、匂いだけはするが、御膳立てはなかなか来ない」とぼやいたため、世人はこれを「鰻香内閣」と呼んで揶揄した。
- 1918年（大正7年）：西園寺公望 → 当時最有力候補であった原敬への大命降下を嫌った山県有朋の独断で行われたもので、西園寺は即刻辞退している。
- 1936年（昭和11年）：近衛文麿 → 二・二六事件で岡田啓介内閣が倒れたあと、元老西園寺の強い意向で大命が下ったが、近衛は健康がすぐれないことを理由に辞退した。
- 近衛の真意は、元老西園寺のリベラリズムや親英米の外交方針に不満を持っていたこと、また事件後に粛清された陸軍皇道派に思想的に共鳴していたことにあるとされている。
首相選定方式の改革
政治学者の村井良太は、1924年（大正13年）7月に松方正義が死去して元老が西園寺公望一人だけになり、元老という憲法上の機関でないものが首相選定を担っているという状況が強く批判されるようになってきたが、首相選定方式を改革する余地があったと指摘している[1]。実際、第二次護憲運動の最中にも「政変の場合に於ける御下問範囲拡張問題」として議論されていたという[2]。これは宮内大臣牧野伸顕の発案と推測され、1924年（大正13年）2月末当時、松方が危篤状態にあり、今後の首相選定方式はどうあるべきかを西園寺に相談しようとしたこと、「御下問範囲」を拡張することによって元老の候補者を用意しておこうという狙いがあったとみられる[3]。
- 元老協議方式の再編[4]
- 元老を新たに追加して、従来通り、元老間での話し合いで次期首相を奏薦する。
- 元老の追加で制度的永続性を確保できるという利点があるが、正当性と機能性が漸次低下していくという問題を解決できず、また、新たに元老になる資格のある人物が払底しているという欠点がある。
- 首相指名方式
- 退任する首相が次期首相を奏薦する。実際、内閣制度発足当初に行われていた[5]。
- 次期首相の指名を大日本帝国憲法第55条第1項で定められた国務大臣の輔弼責任ととらえられるので制度的永続性と正当性があるが、党派政治になるという欠点がある。
- 実際、当時の日本のように、下院が後継首相を指名するという明文規定がないイギリスの政治では慣例として行われていることだが、当時の日本では天皇が「統治権の総覧者」として内閣および議会から自立した存在の「大権君主」であることが求められていて、次期首相の選定権を天皇の手中に留保しておくことがぜひとも必要であった。政党政治の下での首相指名方式の定着は国民の選挙で選出された議会政党の首領が事実上の君主権の行使者となる事態をもたらすからである[6]。
- 枢密院諮問方式
- 枢密院が次期首相候補を諮問し奉答させる。
- 大日本帝国憲法第56条にのっとって行われ、同院は最も権威のある諮問機関なので正当性があり、制度的永続性を確保できるという利点があるが、同院の保守性という欠点がある。
- 重臣協議方式
- 枢密院議長、貴族院議長、衆議院議長、首相経験者といった一定の資格者に諮問する。
- 従来の元老協議方式に基づきつつ、諸外国にも例があり、元老を新たに追加する必要がなく、制度的永続性と正当性があるが、世論の支持を得られるかという疑問がある。
- 内大臣指名方式
- 内大臣が次期首相を奏薦する。
- 内大臣府官制により常侍輔弼が定められていて、党派政治から距離を置くことができ、制度的永続性を確保できるという利点があるが、宮中府中の別といわれるように、内大臣は政治的判断をすべきではないという不文律があり、内大臣の席を巡って政治的陰謀が行われる可能性があるという欠点がある。
現実に西園寺が死去する数年前から導入された方式は重臣協議方式と内大臣指名方式の混合された形となった。重臣の協議を俗に重臣会議と称した。
出典
参考文献
- 永井和 『青年君主昭和天皇と元老西園寺』 京都大学学術出版会（原著2003-07-10）、初版。ISBN 4876986142。
- 村井良太 『政党内閣制の成立 一九一八〜二七年』 有斐閣（原著2005-01-20）、初版。ISBN 464107688X。